Stanovisko fondu k navrhovaným úpravám zákona č. 284/2014 Z. z.
17. 04. 2024
Fond na podporu umenia vníma konštruktívnu kritiku a o fungovaní inštitúcie, oblastiach podpory a jej pravidlách diskutuje so všetkými zainteresovanými stranami (žiadatelia, prijímatelia, MK SR, odborné komisie, inštitúcie a ďalší).
O Fonde na podporu umenia
Fond je verejnoprávna inštitúcia, ktorá funguje na odbornom princípe. Ročne spracuje približne 5 000 predložených žiadostí a uzavrie približne 3 300 zmlúv s úspešnými žiadateľmi. Vzhľadom na rozpočet môže fond podporiť asi len tretinu predložených projektov, tzn. veľakrát nemôže podporiť ani kvalitné žiadosti. Výška žiadanej sumy v aktuálnom roku dosiahla cca 65 000 000 EUR, pričom rozpočet fondu – 20 000 000 EUR – sa od roku 2018 nezmenil.
Fond podporuje 15 rôznych oblastí umenia a kultúry od hudby a literatúry, cez múzeá a galérie až po kultúrne centrá. V rozličných výzvach rozhoduje počas roka približne 70 odborných komisií. Jednou z najviac podporovaných oblastí vôbec sú verejné knižnice, ktoré v roku 2023 získali takmer 2 200 000 EUR na rozvoj infraštruktúry, nákup kníh a organizovanie podujatí. Výrazne je zastúpená aj podpora tradičnej kultúry, kde bolo prerozdelených viac ako 2 000 000 EUR.
Z regionálneho hľadiska je úspešnosť projektov veľmi vyvážená, pričom najúspešnejšie projekty sú zo Žilinského a Banskobystrického kraja. Podpora z fondu je obzvlášť dôležitá pre regionálne knižnice, múzeá a galérie. Najviac finančných prostriedkov pre uvedené zriaďované inštitúcie smeruje do Žilinského, Banskobystrického a Košického kraja.
Fond je pravidelne kontrolovaný viacerými kontrolnými orgánmi (NKÚ, ÚVA, PMÚ, MF SR a i.), výrazný vplyv na jeho fungovanie má MK SR (zloženie rady, dozornej komisie, priority, kontrola hospodárenia).
Vyjadrenie k navrhovaným úpravám zákona č. 284/2014 Z. z. o Fonde na podporu umenia
Vytvorenie novej kompetencie a navýšenie počtu členov/-iek Rady
Predložený návrh členom rady dáva možnosť rozhodnúť o (ne)pridelení dotácie. Nejde o prenos existujúcej kompetencie, ale o vytvorenie novej kompetencie. V súčasnom znení zákona je „rozhodnutie riaditeľa“ len technickou záležitosťou, keďže nemôže rozhodnúť v rozpore s odporúčaním odbornej komisie. Môže tak učiniť jedine v prípade, že by dané rozhodnutie bolo v rozpore s pravidlami štátnej pomoci (t.j. nemôže poskytnúť pomoc podniku v ťažkostiach a pri presiahnutí stropu minimálnej pomoci). Takýto mechanizmus je zárukou kvalifikovaných rozhodnutí na základe znalosti problematiky aj príslušného prostredia. Členovia a členky rady takýmito detailnými znalosťami každej z oblastí podpory nedisponujú.
Návrh ďalej neprimerane koncentruje rozhodovacie právomoci do rúk jedného orgánu fondu – Rady.
V súčasnosti je v kompetenciách orgánov fondu rovnováha: rada prijíma vnútorné predpisy fondu; približne 70 odborných komisií posudzuje predložené žiadosti v súlade s danými predpismi a riaditeľ fondu následne potvrdzuje, že rozhodnutia odborných komisií sú v súlade so zákonmi a ďalšími platnými predpismi. Proces posudzovania žiadostí prebieha podľa jasne stanovených a verejne dostupných kritérií a zabezpečuje v systéme transparentnosť.
Na základe novej kompetencie môže rada rozhodnúť aj v rozpore so stanoviskom odbornej komisie bez akéhokoľvek obmedzenia. Nie je jasné, na základe čoho bude môcť Rada rozhodnúť v rozpore so stanoviskom odbornej komisie a či bude rozhodovať v kontexte všetkých posudzovaných žiadostí, a teda opätovne posudzovať každú jednu žiadosť. Navrhovaný proces zároveň neprimerane oddiali poskytovanie finančných prostriedkov, keďže Rada bude musieť prehodnotiť cca 5 000 žiadostí ročne. 13-členná Rada na to nebude mať technickú ani časovú kapacitu, nehovoriac o hĺbke poznania jednotlivých oblastí podpory, ktorú sme spomenuli vyššie.
Pozmeňovací návrh dáva rade kompetenciu svojvoľne menovať a rušiť odborné komisie. Nie je však uvedené za akých pravidiel a v akých prípadoch bude disponovať takouto kompetenciou. Takáto zmena by do systému vniesla nestabilitu.
Návrh počíta s navýšením počtu členov rady fondu z 9 na 13, pričom 8 členov má byť menovaných priamo ministrom/ministerkou kultúry bez návrhu od odbornej verejnosti. Narúša sa tak súčasné nastavenie, kedy je väčšina menovaná na základe návrhu odbornej obce. Naopak, návrh môže dostať fond do priamej podriadenosti MK SR a ohroziť jeho verejnoprávny charakter.
Oslabenie kompetencií odborných komisií
Návrh mení postavenie odborných komisií, ktoré sa majú stať iba poradným orgánom Rady Fondu na podporu umenia a oberá ich tak o legitimitu, keďže ich odborné stanovisko nemusí byť pri finálnom rozhodnutí vôbec rešpektované. Takýto postup ohrozuje (už aj teraz často veľmi náročné) zostavovanie odborných komisií a oslabuje motiváciu členov/-iek zúčastňovať sa na procese posudzovania žiadostí.
Pozmeňujúci návrh by zrušil aj ustanovenie o tom, že odborné komisie posudzujú žiadosti v súlade so Zásadami, spôsobom a kritériami hodnotenia žiadostí (vnútorný predpis fondu). Nenahrádza ho však žiadnymi inými pravidlami. Nie je preto zrejmé, podľa čoho budú odborné komisie žiadosti posudzovať a Rada o nich rozhodovať. V súčasnosti hodnotenie prebieha na základe jasne zadefinovaných a zverejnených kritérií, všetci členovia/-ky odbornej komisie bodujú 5 kvalitatívnych oblastí predloženého projektu a nielen samotný výstup, príp. renomé žiadateľa/-ky. Absencia pravidiel vnáša do rozhodovania nekonzistentnosť a nejasnosť.
Navýšenie počtu členov/-iek dozornej komisie
Podľa návrhu má dvoch členov dozornej komisie menovať Rada fondu. Rada fondu je štatutárnym orgánom fondu, riadi jeho činnosť a koná v jeho mene. Fakticky je najdôležitejším orgánom fondu. Zverenie právomoci menovať dvoch členov dozornej komisie priamo Rade fondu sa prieči myšlienke zabezpečiť systém vnútornej kontroly fondu. Na zostavení dozornej komisie sa tak bude podieľať aj orgán, ktorý má byť dozornou komisiou kontrolovaný. Táto právna konštrukcia zavádza konflikt záujmov a možno ju vnímať ako nesystémový prvok.
Dopad na rozpočet
Návrh hovorí o navýšení počtu členov rady (o 4) a dozornej komisie (o 2), pričom neuvádza dopad na rozpočet fondu (navýšenie o cca 60 000 EUR), rovnako ani zdôvodnenie navýšenia počtu členov. V prípade schválenia novej kompetencie Rady v zmysle vyššie uvedeného, je potrebné počítať aj s navýšením pracovného úväzku členov/-iek Rady, ako aj kancelárie fondu, keďže ročne bude musieť byť prehodnotených cca 5 000 žiadostí, čo bude predstavovať ďalšie zaťaženie pre rozpočet. V tomto zmysle môžeme hovoriť o neefektívnom a nehospodárnom nakladaní s verejnými financiami, keďže pôjde o zdvojené financovanie toho istého úkonu, a teda posúdenia predložených žiadostí.
Súčasťou návrhu je síce navýšenie podielu z príspevku zo štátneho rozpočtu, ktoré môže fond použiť na svoju prevádzku z 5% na 6% avšak toto by bolo dostatočné len v prípade, ak by fondu nevznikli zmenou zákona ďalšie náklady. Fond už teraz zápasí s nedostatkom personálnych kapacít na pokrývanie základných činností, navrhovaná úprava aj s navýšením percenta na prevádzku túto situáciu nerieši, ale ju ešte zhoršuje.
Účinnosť zákona v zmysle navrhovaných zmien
V návrhu zákona je uvedená jeho účinnosť od 1.6.2024. Navrhované zmeny sú v takom rozsahu a tak zásadne menia rozdelenie kompetencií orgánov fondu, že bude potrebné urobiť rozsiahle zmeny vo vnútorných predpisoch a administratívnych postupoch fondu, čo nie je v danom časovom období vykonateľné. V prípade schválenia predloženého návrhu, odporúčame odloženie účinnosti najskôr k 1.1.2025, vzhľadom na potrebu prípravy nasledovného:
1. Príprava novej Schémy minimálnej pomoci a štátnej pomoci (Fond bude musieť pripraviť nové Schémy minimálnej pomoci a štátnej pomoci, pričom schvaľovací proces trvá približne 4 mesiace)
2. Úprava interných predpisov:
- Zásady, spôsob a kritériá hodnotenia žiadostí
- Smernica – zamedzenie konfliktu záujmov
- Zásady poskytovania finančných prostriedkov
- Štatút Fondu na podporu umenia
- Organizačný poriadok kancelárie FPU
- Rokovací poriadok Rady FPU
- Smernica – podnik v ťažkostiach
- Smernica – finančná kontrola
3. Interné procesy, ako aj nastavenia v registračnom systéme fondu, keďže rozhodnutia riaditeľa a s tým súvisiace procesy sa vykonávajú priamo v registračnom systéme.
4. Nové vzory zmlúv
Uvedené bude viesť k pozastaveniu uzatvárania zmlúv s úspešnými žiadateľmi/-kami približne o 5 mesiacov, čo bude mať za následok, že fond nebude môcť uzatvoriť niekoľko stoviek zmlúv.
Z predloženého návrhu, nie je vôbec jasné, čo je cieľom navrhovaných úprav, keďže jednotlivé zmeny nie sú v návrhu nijak odôvodnené.
Vyjadrenie k výhradám ohľadne činnosti fondu
- Výhrady ku kvalite podporených projektov
Opakovane zaznieva výhrada, že v rámci podpornej činnosti nie sú podporované najkvalitnejšie projekty. Uvedené nie je možné zodpovedne prehlásiť len na základe nejakých vybraných prípadov bez znalosti všetkých predložených projektov a kritérií hodnotenia. Projekty hodnotia nezávisle od seba 5 alebo 7 hodnotiteľov/-liek na základe jasne zadefinovaných a zverejnených kritérií, pričom všetci bodujú 5 kvalitatívnych oblastí predloženého projektu a nielen samotný výstup, príp. renomé žiadateľa/-ky.
- Výhrady ku kontrole predložených vyúčtovaní
Kontrolu predložených vyúčtovaní fond realizuje priebežne v rámci existujúcich kapacít a pravidiel platných pre daný rok podpornej činnosti, tzn. v žiadnom prípade nie retroaktívne. Dlhodobo upozorňujeme, že tieto kapacity nie sú dostatočné, keďže za súčasných podmienok nemôže fond tento proces žiadnym spôsobom urýchliť. Aj napriek zavedeným opatreniam na zefektívnenie procesu, stále pribúda vyšší počet vyúčtovaní ako vie fond spracovať.
Predložený pozmeňovací návrh tento problém žiadnym spôsobom nereflektuje a uvedenú situáciu nerieši.
- Zohľadňovanie regionálneho aspektu pri rozhodnutiach
Z regionálneho hľadiska je úspešnosť projektov (teda ich kvalita) veľmi vyvážená, pričom najúspešnejšie projekty sú zo Žilinského a Banskobystrického kraja. Regionálne rozdiely vidíme v počtoch predložených projektov. Na zlepšenie tejto situácie navrhujeme viacero možností:
- zvýšenie motivácie menej zastúpených regiónov, aby sa vo väčšej miere uchádzali o podporu;
- výraznejšia konzultačná činnosť v regiónoch;
- spoločné výzvy zamerané na regionálne priority.
Na realizovanie týchto možností by sme potrebovali bližšiu spoluprácu s regionálnymi štruktúrami, keďže napr. zriaďované inštitúcie veľakrát čelia neochote zriaďovateľa spolufinancovať dané projekty a posilnenie personálnych kapacít fondu.
Ani v tomto prípade predložený pozmeňujúci návrh popísaný problém žiadnym spôsobom nerieši.
Záver
Diskusia o tom, čo je najlepší model pre podporu kultúry a umenia z verejných zdrojov neustále prebieha ako u nás, tak aj v zahraničí. Radi by sme k diskusii založenej na dátach prispeli aj so zapojením odbornej verejnosti, zástupcov jednotlivých kultúrnych a umeleckých sektorov, štátnych orgánov a inštitúcií. Považujeme totiž za dôležité, aby sme k riešeniam prichádzali na základe spoločnej diskusie, keďže aj z našej slovenskej histórie vieme, aké to je, keď sa rozhoduje „o nás bez nás“.
Príloha č. 1
Návrhy na úpravu zákona zo strany Fondu na podporu umenia
Vzhľadom na pripravovanú novelu zákona by sme radi predstavili návrhy, ktoré by prispeli k zlepšeniu fungovania fondu vo viacerých oblastiach.
Rozpočet fondu
Z dôvodu nedostatočného rozpočtu nemôžeme neraz podporiť aj kvalitné projekty. Preto navrhujeme do systému zaviesť valorizáciu súčasného rozpočtu FPU o infláciu a zavedenie jeho pravidelnej valorizácie v nasledujúcich rokoch.
Absencia valorizácie o infláciu spôsobuje, že fond nevie adekvátne reagovať na nárast cien tovarov a služieb a nárast honorárových a platových požiadaviek v rámci podporovaných projektov. Žiadosti predložené do fondu trojnásobne prevyšujú rozpočet fondu.
Okrem lepšieho pokrytia dopytu umožní navýšenie rozpočtu fondu zamerať svoju pozornosť aj na systémový rozvoj oblastí, ktoré považujeme za kľúčové pre slovenské umenie a kultúru. Konkrétne by bolo možné systémovo rozvíjať zahraničnú prezentáciu slovenského umenia, znižovať investičný dlh v kultúrnej infraštruktúre (knižnice, múzeá a galérie a výhľadovo aj kultúrne centrá a kultúrne domy) a poskytovať výraznejšiu podporu pre mesto kultúry ako strategický program fondu.
Iné úpravy
Okrem vyššie menovaných zmien sme v pripomienkovom konaní navrhli dve ďalšie úpravy technického charakteru. Prvá zmena je zameraná na zamedzenie nežiaducich nekalých praktík niektorých žiadateľov/-iek, ktorí sa účelovo vyhýbajú plneniu povinnosti podľa § 22 ods. 10 zákona. Druhá zmena upravuje osobitné právne normy reagujúce na stav krízovej situácie. Pojem „krízová situácia“ sa v prípade Fondu na podporu umenia používa v príliš širokom význame, pretože zahŕňa akúkoľvek krízovú situáciu bez ohľadu na jej dopad na slovenský kultúrny a umelecký sektor.
Spolupráca s Ministerstvom kultúry SR
Fond by rád pokračoval v spolupráci s MK SR na zlepšovaní situácie jednotlivých kultúrnych sektorov, myslíme si, že spolupráca je kľúčová. Oblasť kultúry má pred sebou viacero veľkých výziev, ktoré presahujú agendu a možnosť FPU, ale zasa na druhej strane potrebuje štát dať priestor aj samotným aktérom/kultúrnej obci, keďže táto rozkročenosť (štát – kultúra) pomáha k tomu, aby sme boli pripravenejší a odolnejší.
Funkčná spolupráca s MK SR je pre FPU kľúčová aj z personálnych dôvodov. Ministerstvo kultúry do dnešného dňa nevymenovalo svojho zástupcu do Rady fondu, ktoré je uvoľnené od októbra 2023. Zároveň ostávajú neobsadené aj dve z troch miest v Dozornej komisii fondu, kvôli čomu nie je Dozorná komisia v súčasnosti uznášaniaschopná.
Príloha č. 2
O Fonde na podporu umenia (FPU)
Fond je verejnoprávna inštitúcia fungujúca na odbornom princípe. Systém podpory umenia a kultúry sa tak stáva nezávislý a konzistentný bez externých vplyvov. Umožňuje vysoko špecializovaný prístup k problematike, čo napomáha flexibilnosti a aktuálnosti celého systému.
Základné údaje o fonde:
– podporuje 15 oblastí umenia a kultúry v rámci 120 programov,
– spracuje približne 5 000 predložených žiadostí ročne,
– administruje priemerne 3 300 podporených žiadostí,
– disponuje ročným rozpočtom vo výške 20 000 000 €.
Fond je kontrolovaný viacerými kontrolnými orgánmi (NKÚ, ÚVA, PMÚ, MF SR a i.), výrazný vplyv na jeho fungovanie má MK SR (zloženie rady, dozornej komisie, priority, kontrola hospodárenia).
Stručná evaluácia činnosti FPU
Fond pokrýva širokú škálu aktivít v rámci 15 oblastí umenia a kultúry. Okrem oblastí umenia (literatúra, hudba, divadlo, vizuálne umenie a pod.) a kultúry (napr. tradičná kultúra, kultúrno-osvetová činnosť, aktivity knižníc) podporuje aj rôzne druhy aktivít ako vydávanie publikácií a nosičov, výskum v oblasti umenia a kultúry, vzdelávacie aktivity a medzinárodná prezentácia slovenského umenia a kultúry. Výraznou súčasťou podpornej činnosti fondu je aj rozvoj infraštruktúry knižníc, akvizície knižničných fondov, realizácia nových stálych expozícií múzeí a galérií, ich akvizičná činnosť, reštaurovanie a ošetrenie ich zbierkových fondov. V neposlednom rade podpora smeruje do aktivít programu mesta kultúry, ktorý je zameraný na ucelené rozvíjania umeleckého a kultúrneho života vo vybraných mestách a regiónoch.
Z regionálneho hľadiska je úspešnosť projektov (teda ich kvalita) veľmi vyvážená, pričom najúspešnejšie projekty sú zo Žilinského a Banskobystrického kraja. Regionálne rozdiely vidíme v počtoch predložených projektov a výšky žiadanej sumy. Jedným z dôvodov tohto rozdielu je to, že žiadatelia v niektorých oblastiach sídlia primárne v Bratislave, avšak ich pôsobenie je celoslovenské (napríklad knižné a hudobné vydavateľstvá, videoherné štúdiá a pod.). Tento rozdiel je zrejmý pri porovnaní regionálneho rozloženia podpory po jednotlivých oblastiach umenia a kultúry. Kým podpora literatúry sa koncentruje práve v Bratislave, v podpore napríklad tradičnej kultúry dominujú Banskobystrický, Žilinský a Košický kraj a to aj v absolútnych číslach (BB kraj – 3,5 milióna €, ZA a KE kraje – 1,5 milióna € každý, BA kraj – 1,4 milióna €).
Fond podporuje tiež široké spektrum právnych foriem. Najviac podporených žiadostí je podaných subjektami verejnej správy. Po nich, ako druhé v poradí, nasledujú mimovládne neziskové organizácie a to aj napriek tomu, že predkladajú najvyšší počet žiadostí o podporu. Z týchto údajov je zrejmé, že miera podpory sa neodvíja od právnej formy žiadateľov/-iek, ale od kvality predložených žiadostí.
Z evaluácie fungovania FPU tiež vyplýva to, že priebežne rastie miera dopytu po finančnej podpore, napriek tomu, že rozpočet fondu sa nezmenil od roku 2018. Z toho dôvodu sa preto dlhodobo zhoršuje pomer medzi predloženými a podporenými žiadosťami. To vedie k tomu, že narastá počet žiadostí hodnotených ako kvalitných, ktoré ale nemôžu z dôvodu nedostatočného rozpočtu získať podporu. V súčasnosti žiadaná suma prevyšuje rozpočet fondu viac ako trojnásobne (65 mil. k 20 mil. EUR).
Príloha č. 3
Súčasný proces vzniku a fungovania odborných komisií.
